Makroprudenzielle Instrumente dienen dazu, die Widerstandsfähigkeit des Finanzsystems gegenüber Risiken für die Finanzstabilität präventiv zu stärken. Sie tragen damit dazu bei, dass das Finanzsystem seine Funktionen jederzeit reibungslos erfüllt, auch in Stressphasen. Zu den makroprudenziellen Instrumenten zählen vor allem verschiedene Kapitalpuffer. Darüber hinaus können in Deutschland auch Instrumente eingesetzt werden, um den Aufbau systemischer Risiken am Wohnimmobilienmarkt einzudämmen.
In Deutschland ist die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) die Behörde, die den konkreten Einsatz von Instrumenten anordnet. Sie wird teilweise auf Empfehlung des AFS und teilweise auf eigene Initiative tätig. Der Ausschuss für Finanzstabilität überprüft laufend, ob die vorhandenen Instrumente vollständig sind oder ob eine Ergänzung notwendig ist.
In der nachfolgenden Abbildung sind die wichtigsten makroprudenziellen Instrumente sowie die damit adressierten systemischen Risiken zusammengefasst.
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Kapitalpuffer
Auf Grundlage des Basel III-Reformpakets wurden in der Europäischen Union erstmals makroprudenzielle Kapitalpuffer eingeführt. Diese haben das Ziel, die Widerstandsfähigkeit des Finanzsystems zu stärken.
Der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht (Basel Committee on Banking Supervision – BCBS) hat aufbauend auf den Vorschlägen des Finanzstabilitätsrats (Financial Stability Board – FSB) vier Kapitalpuffer entwickelt. Die Europäische Union (EU) hat für die europäischen Banken zusätzlich den Systemrisikopuffer eingeführt:
Beim antizyklischen Kapitalpuffer (Countercyclical Capital Buffer - CCyB) handelt es sich um einen Kapitalpuffer, der präventiv die Widerstandsfähigkeit des Finanzsystems gegenüber zyklischen Risiken stärken soll. Die Höhe des CCyB orientiert sich dabei an der Höhe der zyklischen Systemrisiken im Finanzsystem. Dazu wird unter anderem analysiert, ob und wie stark die Entwicklung der Kreditvergabe vom Wirtschaftszyklus abweicht. In guten Zeiten (bei geringen, aber steigenden zyklischen Systemrisiken) sollen die Banken zusätzliches Kapital bilden, mit dem sie in schlechten Zeiten Verluste auffangen können. Der antizyklische Kapitalpuffer ist insoweit ein zyklischer Zuschlag auf das harte Kernkapital von Banken. Wird die Pufferanforderung in Krisenzeiten gesenkt, steht das freigesetzte Kapital unmittelbar für die Kreditvergabe zur Verfügung. Damit soll der CCyB einer krisenverstärkenden Einschränkung des Kreditangebots entgegenwirken. Neben seiner positiven Wirkung auf die Verlustabsorptionsfähigkeit der Banken kann der CCyB ein übermäßiges Kreditwachstum dämpfen und so einer Überhitzung der Volkswirtschaft vorbeugen.
Der CCyB ist im Kreditwesengesetz (§ 10d KWG) und in der Solvabilitätsverordnung (SolvV) als Umsetzung der europäischen Eigenkapitalrichtlinie (Capital Requirements Directive - CRD) festgelegt. Die national verantwortliche Behörde – in Deutschland die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) – legt bei sich aufbauenden zyklischen Systemrisiken die Pufferquote fest. Die Bundesbank erstellt hierfür Analysen zur zyklischen Risikolage. Der CCyB kann in Schritten von 0,25 Prozentpunkten festgelegt werden und grundsätzlich bis zu 2,5 % betragen. Sofern die Aufsicht es als erforderlich ansieht, kann sie aber eine höhere Quote als 2,5 % festlegen. Auch Banken in anderen Staaten des Europäischen Wirtschaftsraums müssen auf ihre Risikopositionen, die sie gegenüber Deutschland halten, den CCyB bis zu einer Quotenhöhe von 2,5 % anwenden (verpflichtende Reziprozität). Gleiches gilt für die Risikopositionen deutscher Banken gegenüber anderen Ländern. Für Pufferquoten über 2,5 % wird die reziproke Anwendung empfohlen.
Weitere Informationen:
Über die Aktivierung des SyRB können künftig Systemrisiken adressiert werden, soweit sie nicht bereits durch die Kapitalpuffer für systemrelevante Institute (G-SRI/A-SRI), den antizyklischen Kapitalpuffer oder Maßnahmen der europäischen Kapitaladäquanzverordnung (Capital Requirements Regulation – CRR) abgedeckt werden.
Der SyRB dient dazu, Systemrisiken - also das Risiko einer Störung des Finanzsystems mit möglichen ernsthaften nachteiligen Auswirkungen auf das Finanzsystem und die Realwirtschaft in einem spezifischen Mitgliedsstaat - zu adressieren. Der SyRB kann für sämtliche Risikopositionen oder eine (sektorale) Teilgruppe gelten, z.B. Wohn- bzw. Gewerbeimmobilien. Der SyRB kann für alle Banken oder Teilgruppen der Banken festgelegt werden. Er kann nur für Risikopositionen im Inland, in einem EU-Mitgliedsstaat oder in einem Drittstaat angeordnet werden. Die Pufferquote beträgt dann mindestens 0,5 % und ist in der Höhe unbeschränkt.
Der Systemrisikopuffer ist in § 10e des KWG verankert. Das Zusammenwirken der Kapitalpuffer ist in § 10h KWG geregelt. Er ist neben den G-SRI- und A-SRI-Puffern zu erfüllen.
Der G-SRI-Puffer dient vor allem dazu, große, stark vernetzte, komplexe und international tätige Banken durch mehr Eigenkapital widerstandsfähiger zu machen. Die jährliche Festlegung der G-SRIs erfolgt anhand international festgelegter Kriterien. Je höher das Maß an Systemrelevanz, desto höher ist die Anforderung an das zusätzliche Kapitalpolster. Die Systemrelevanz wird in Abhängigkeit vom globalen Bankensystem gemessen. Die Höhe des G-SRI-Puffers kann zwischen 1 % und 3,5 % liegen. Der Puffer ist auf konsolidierter Ebene zu erfüllen. Der G-SRI ist in § 10f KWG geregelt.
Der A-SRI-Puffer hat ein ähnliches Ziel wie der Puffer für global systemrelevante Banken. Sein Fokus liegt auf Banken, die aufgrund ihrer Größe, Verflechtung und grenzüberschreitenden Tätigkeiten für die Volkswirtschaft ihres Landes bedeutend sind. Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) und die Deutsche Bundesbank identifizieren die A-SRIs in Deutschland gemeinsam. Sie berücksichtigen dabei die relevanten Leitlinien der European Banking Authority (EBA). Die Systemrelevanz wird in Abhängigkeit vom nationalen Bankensystem gemessen.
Der individuell bestimmte Puffer kann auf konsolidierter oder teilkonsolidierter Basis oder auf Einzelinstitutsebene festgelegt werden. Bei einer Pufferhöhe ab 3 % ist unter anderem die Zustimmung der Europäischen Kommission einzuholen. Der A-SRI-Puffer ist in § 10g KWG verankert. Grundsätzlich gilt, dass nur der höchste der beiden Puffer – G-SRI-Puffer und A-SRI-Puffer – von einem Kreditinstitut zu erfüllen ist.
Weitere Informationen:
Diese fünf Puffer sind in der der europäischen Eigenkapitalrichtlinie (Capital Requirements Directive – CRD) verankert und in Deutschland im Kreditwesengesetz (KWG) umgesetzt worden. Die Pufferanforderungen müssen mit hartem Kernkapital (Common Equity Tier 1 Capital – CET 1) erfüllt werden und gelten zusätzlich zu den Mindesteigenkapitalanforderungen (siehe Übersicht). Im Gegensatz zu den Mindesteigenkapitalanforderungen dürfen Pufferanforderungen in Stressphasen unterschritten werden. Innerhalb des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism – SSM) muss die nationale Aufsichtsbehörde bei makroprudenziellen Maßnahmen die Europäische Zentralbank einbeziehen.
Die Höhe der derzeit einzuhaltenden Kapitalpuffer ist in der nachfolgenden Tabelle dargestellt. Zudem finden sich Übersichten zu den Kapitalpuffern einzelner europäischer Länder auf der Webseite des European Systemic Risk Board (ESRB). Der Baseler Ausschuss führt vergleichbare Listen zum G-SRI-Puffer und CCyB auf globaler Ebene, die auch die relevanten Drittstaaten enthält.
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Durch zusätzliche Kapitalpuffer können Banken Verluste besser absorbieren. Die Kapitalpuffer lassen sich danach unterscheiden, inwiefern sie darauf abzielen, die Widerstandsfähigkeit der Banken gegenüber zyklischen oder strukturellen Verwundbarkeiten zu erhöhen. Kapitalpuffer, die zyklischen Verwundbarkeiten begegnen sollen, sollen von den Banken frühzeitig in wirtschaftlich guten Zeiten aufgebaut, d.h. bei niedrigen, aber steigenden zyklischen Systemrisiken, um sie in Krisenzeiten nutzen zu können. Durch die Freigabe der Puffer in Krisenzeiten soll verhindert werden, dass die Banken die Kreditvergabe an die Realwirtschaft in der Krise übermäßig einschränken, um ihre Eigenkapitalanforderungen zu erfüllen. Dadurch können Kapitalpuffer antizyklische Wirkung entfalten. Zu dieser Kategorie der Kapitalpuffer zählt insbesondere der CCyB. Seine Höhe kann in Abhängigkeit von der Risikolage durch die BaFin variiert werden. Im Unterschied zum CCyB schwankt die Höhe des CCoB nicht über die Zeit, sondern ist gesetzlich vorgegeben und daher konstant. Gleichwohl kann der CCoB, wie der CCyB, in Stressphasen zur Verlustabsorption und Stabilisierung der Kreditvergabe genutzt werden, indem die geforderte Höhe unterschritten wird. Rechtliche Folgen der Unterschreitung sind in § 10i KWG geregelt.
Kapitalpuffer, die die Widerstandsfähigkeit gegenüber strukturellen Verwundbarkeiten erhöhen, beziehen sich auf die Eigenschaften des Finanzsystems, die direkte oder indirekte Ansteckungseffekte begünstigen, z.B. weil Marktteilnehmer zu groß (too-big-to-fail) oder zu vernetzt (too-interconnected-to-fail) sind oder weil zu viele Marktteilnehmer ähnliche Risiken eingehen (too-many-to-fail). Zu dieser Kategorie der Kapitalpuffer zählen der G-SRI-Puffer, der A-SRI-Puffer und der Systemrisikopuffer (SyRB).
Die Anforderungen an die Einhaltung von Kapitalpuffern unterscheiden sich von den Mindestkapitalanforderungen. Wenn eine Bank die Mindestkapitalanforderungen unterschreitet, kann dies zu einem Entzug der Banklizenz führen, d.h. die Erlaubnis zum Betreiben von Bankgeschäften wird entzogen. Unterschreitet eine Bank dagegen die kombinierten Kapitalpufferanforderungen im Sinne des § 10i KWG, führt dies u.a. zwar zu einer Ausschüttungsbeschränkung bei Dividenden oder Boni. Die Erlaubnis zum Betreiben von Bankgeschäften wird dagegen nicht aufgehoben, so dass die Bank ihre Geschäftstätigkeiten fortführen kann. Darüber hinaus müssen die Banken Kapitalpläne erstellen, in denen sie der Aufsicht mitteilen, wie sie ihre Kapitalpuffer wiederaufbauen wollen. Die kombinierten Kapitalpufferanforderungen setzen sich zusammen aus den Anforderungen für den antizyklischen Kapitalpuffer, den G-SRI-Puffer, den A-SRI-Puffer, den Systemrisikopuffer, den Kapitalerhaltungspuffer sowie für die Eigenmittelzielkennziffer (als deutsche Umsetzung der Säule-2-Empfehlung (Pillar-2-Guidance, P2G)).
Maßnahmen zur Begrenzung makroprudenzieller oder systemischer Risiken
Neben den Kapitalpufferanforderungen kann die BaFin im Ausnahmefall unter strengen Voraussetzungen und nur nach Aufforderung des Ausschusses für Finanzstabilität (AFS) weitere makroprudenzielle Maßnahmen ergreifen, wenn der AFS Veränderungen in der Intensität des makroprudenziellen oder des systemischen Risikos feststellt, die zu einer Störung mit bedeutenden Auswirkungen auf das nationale Finanzsystem und die Realwirtschaft im Inland führen können (§ 48t KWG). Dazu zählen eine Erhöhung der Eigenmittelanforderungen, erweiterte Offenlegungspflichten, erhöhte Liquiditätsanforderungen, strengere Großkreditlimits sowie erhöhte Risikogewichte für bestimmte Forderungsklassen. Ebenso sieht § 48t KWG die Möglichkeit einer Erhöhung des Kapitalerhaltungspuffers vor. Das einzuhaltende Verfahren ist auf europäischer Ebene in Artikel 458 CRR geregelt.
Makroprudenzielle Instrumente zur Adressierung systemischer Risiken ausgehend vom Immobilienmarkt
Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) kann für Kreditinstitute Beschränkungen bei der Vergabe von Darlehen zum Bau oder zum Erwerb von im Inland gelegenen Wohnimmobilien festlegen, um einer Störung der Funktionsfähigkeit des Finanzsystems oder einer Gefährdung der Finanzstabilität in Deutschland entgegenzuwirken. Dies kann insbesondere dann notwendig sein, wenn die Preise von Wohnimmobilien und die Neuvergabe von Darlehen zum Bau oder Erwerb von Wohnimmobilien stark steigen und die Vergabestandards bei der Darlehensvergabe erheblich gelockert werden.
Die Darlehensvergabe kann beschränkt werden durch:
- die Vorgabe einer Obergrenze für den Quotienten aus dem gesamten Fremdkapitalvolumen einer Wohnimmobilienfinanzierung und dem Marktwert der Wohnimmobilie zum Zeitpunkt der Darlehensvergabe (LTV: Loan-to-Value);
- die Vorgabe eines Zeitraums, innerhalb dessen ein bestimmter Anteil eines Darlehens spätestens zurückgezahlt werden muss, oder bei endfälligen Darlehen die Vorgabe einer maximalen Laufzeit (Amortisationsanforderung).
Diese Vorgaben sind in § 48u KWG geregelt. Bei der Festlegung der Beschränkungen kann die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) u.a. auch festlegen, welcher Anteil des Neugeschäfts für Wohnimmobilienfinanzierungen eines Kreditgebers nicht den festgelegten Beschränkungen unterliegt (Überschreitungskontingent) und bis zu welcher Darlehenshöhe eine oder mehrere Beschränkungen nicht gelten (Bagatellgrenze).